在农村征地实践中，“征地后剩下的未征用土地归谁”是高频争议问题。部分农民发现自家土地仅被征收一部分，剩余地块的耕种、流转或处置权利归属不明；有些村集体则认为剩余土地应统一收回重新分配，而承包户坚持保留原承包权。事实上，未征用土地的归属并非“一刀切”，核心取决于土地原所有权性质、是否纳入征收范围、征收程序合法性等关键因素。本文结合《土地管理法》《农村土地承包法》等核心法规，系统解析未征用土地的归属规则、不同场景下的处置方式及权益维护路径，为农民和集体提供权威法律参考。

一、核心原则：归属判定的3个法定依据

未征用土地的归属不能仅凭“征地事实”简单认定，需依据法律规定，结合以下3个核心维度综合判断，确保权益归属合法合规：

（一）依据1：土地原所有权性质

土地所有权分为国家所有和农民集体所有两类，这是确定未征用土地归属的基础前提。

- 根据《土地管理法》第九条，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地、自留地、自留山属于农民集体所有。

- 征地仅改变征收范围内的集体土地所有权（转为国家所有），未被征收的土地，其原所有权性质保持不变。若原土地为集体所有，未征用部分仍归村集体经济组织所有；若原土地本身为国有，未征用部分继续归国家所有。

（二）依据2：是否纳入法定征收范围

征收具有严格的范围限定，仅经法定程序批准的征收红线范围内的土地，才会发生所有权变更。

- 县级以上人民政府在征地前，需依法拟定征收范围、发布征收预公告和正式公告，明确标注征收土地的四至界限、面积等信息。

- 未被纳入公告明确的征收范围，且未办理土地所有权变更登记的土地，无论是否与征收地块相邻，均不属于征收对象，归属权不发生改变。

- 若剩余土地已被纳入征收范围，但因建设规划调整、项目变更等原因未实际使用，其所有权已依法转为国家所有，不因闲置而自动恢复原权属。

（三）依据3：征收程序与协议约定

合法的征收程序和明确的协议约定，是界定未征用土地归属的重要补充。

- 征收需履行“发布公告、调查登记、拟定补偿方案、签订补偿协议、审批备案”等法定程序，程序违法可能导致征收范围无效，相关土地仍归原权利人所有。

- 若征收协议中对未使用土地的归属有特别约定（如“项目结束后未使用土地返还原集体”），且约定不违反法律强制性规定，应按协议执行；无特别约定的，遵循法定归属规则。

二、分场景判定：未征用土地归属的4种核心情形

结合上述法定依据，实践中未征用土地的归属主要分为以下4种情形，每种情形均有明确的法律边界和处置规则：

（一）情形1：未纳入征收范围的集体土地——归原集体经济组织所有

这是最常见的情形，核心特征是剩余土地未被征收公告划定为征收对象，所有权仍属于村集体，承包户的承包经营权不受影响。

- 法律依据：《农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包本集体所有的土地，承包期内发包方不得非法收回或调整承包地。

- 具体权益：承包户对剩余承包地仍享有完整的使用、收益和流转权利，可继续耕种、出租、互换或转让土地经营权；村集体需维护承包户的合法承包关系，不得因部分土地征收而强制收回剩余承包地。

- 示例：某村因修建学校征收50亩耕地，村民张某承包的10亩土地中仅3亩被纳入征收范围，剩余7亩未在征收公告划定的红线内，该7亩土地仍归村集体所有，张某继续享有承包经营权，可正常耕种或流转。

（二）情形2：已纳入征收范围但未实际使用的土地——归国家所有

若剩余土地已被依法纳入征收范围，且完成了土地所有权变更登记（从集体转为国有），即使因项目调整、规划变更等原因暂未使用，归属权也已属于国家。

- 法律依据：《土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，征收完成后土地所有权转为国家所有。

- 管理主体：此类未使用土地由县级以上人民政府自然资源主管部门统一管理，可纳入政府土地储备，或根据新的规划用途依法出让、划拨给相关单位使用。

- 特别提示：原集体或承包户不得擅自占用、耕种此类土地，否则可能构成非法占地，面临行政处罚；若对征收范围有异议，需通过行政复议或诉讼主张撤销征收决定，才能恢复原权属。

（三）情形3：超范围征收的“剩余”土地——恢复原权属

部分征收存在程序违法，实际征收面积超出了法定批准范围，超出部分属于“超范围征收”，该部分土地应恢复原所有权和使用权状态。

- 法律依据：《土地管理法》第七十九条规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

- 处置方式：超范围征收的土地，原权利人（集体或承包户）可通过行政复议或诉讼请求确认征收行为违法，要求返还土地并恢复原状；若土地已遭破坏，可主张相应赔偿。

- 示例：某县政府经批准征收100亩土地用于建厂，但实际征收了120亩，超出的20亩属于超范围征收，村集体可起诉要求确认该20亩土地的征收行为无效，恢复集体所有权，承包户的承包经营权也随之恢复。

（四）情形4：国有土地征收（临时使用）后的剩余土地——归国家所有

若原土地本身为国有土地（如国有农场、国有林地），政府因项目建设临时使用部分土地，项目结束后未使用的剩余土地，所有权仍归国家所有。

- 法律依据：《土地管理法》第五十七条规定，临时使用国有土地或农民集体所有土地的，使用者应按约定用途使用，不得修建永久性建筑，临时使用期满后需恢复土地原状并交还土地所有权人。

- 特别说明：此处的“临时使用”不同于“征收”，国有土地不存在“所有权变更”问题，临时使用结束后，未使用部分仍由原国有土地管理部门继续管理。

三、特殊情形：未征用土地的2类处置规则

除上述核心情形外，部分特殊场景下的未征用土地，需结合政策要求和实际情况灵活处置，既保障集体利益，也维护承包户合法权益。

（一）情形1：剩余土地碎片化、无法正常耕种

若部分土地征收后，剩余土地因地形分割成为碎片化地块，无法满足正常耕种条件（如缺乏灌溉、无法通行），村集体可依法调整承包地。

- 法律依据：《农村土地承包法》第二十七条规定，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，需经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡镇人民政府和县级农业主管部门批准。

- 处置流程：村集体需制定合理的调整方案，优先用集体预留的机动地、依法开垦的新增土地或承包户自愿交回的土地，为受影响的承包户调整等量的可耕种土地，确保其承包权益不受损失。

（二）情形2：征收协议明确约定归属的土地

若征收双方在补偿协议中对未使用土地的归属有明确约定，且约定内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应优先按协议执行。

- 常见约定类型：协议可能约定“项目完工后未使用的土地无偿返还原集体”“未使用土地由政府收回并给予集体额外补偿”等。

- 履行要求：双方需严格遵守协议约定，政府应按约定返还土地或支付补偿；集体或承包户也应按约定配合办理相关手续，不得单方面违约。

四、常见误区：关于未征用土地归属的3类错误认知

实践中，不少集体和承包户因对法律规定不了解，产生错误认知，导致权益受损，需重点规避：

（一）误区1：“征地后剩余土地应归集体统一分配”

部分村集体认为，只要部分土地被征收，剩余土地就应收回重新分配，这种观点不符合法律规定。承包期内，集体不得非法调整或收回承包地，仅在符合法定条件（如土地碎片化、承包户自愿交回）时，才能依法调整，且需履行民主程序和审批手续。

（二）误区2：“闲置的征收土地会自动返还集体”

已纳入征收范围并完成所有权变更的土地，即使长期闲置，也不会自动恢复为集体所有。原集体若认为闲置行为不当，可依据《土地管理法》相关规定，要求政府履行监管职责，或通过法律程序主张权利，但不能直接占用或耕种。

（三）误区3：“承包户可自行占用超范围征收的土地”

超范围征收的土地虽属违法征收，但承包户不能直接自行占用或耕种，需先通过行政复议或诉讼确认征收行为无效，恢复原权属后，才能依法行使承包经营权，否则可能因“非法占地”面临法律风险。

五、权益维护：未征用土地归属争议的3步维权路径

若因未征用土地归属产生争议，集体或承包户可通过以下合法途径维权，避免采取过激行为：

（一）第一步：收集证据，明确争议焦点

核心是收集能证明土地权属、征收程序、协议约定的关键证据，包括：土地承包经营权证、土地确权登记材料、征收预公告和正式公告、补偿协议、村委会会议记录、照片或视频等，明确争议焦点是“是否纳入征收范围”“征收程序是否合法”还是“协议约定是否有效”。

（二）第二步：内部协商或申请行政调解

先与争议对方（如村集体、乡镇政府）沟通协商，说明法律依据和自身诉求，争取达成一致；协商不成的，可向乡镇人民政府申请行政调解，由政府部门组织双方调解，化解争议。

（三）第三步：通过行政复议或诉讼维权

若协商、调解无果，可依法启动行政复议或诉讼程序：

- 对征收范围、征收程序有异议的，可向作出征收决定的人民政府的上一级政府申请行政复议，或向人民法院提起行政诉讼，请求确认征收行为违法并返还土地；

- 对村集体的土地调整或收回决定有异议的，可依据《农村土地承包法》向人民法院提起民事诉讼，要求维护自身承包经营权；

- 对补偿协议约定的归属有争议的，可向人民法院提起诉讼，要求对方履行协议约定。

六、典型案例：未征用土地归属争议的司法认定

案例：超范围征收的剩余土地应恢复原权属

某县政府因建设工业园区，经批准征收某村80亩土地，但实际征收了100亩，超出批准范围20亩。村集体发现后，要求县政府返还超征的20亩土地，县政府以“土地已平整，无法返还”为由拒绝。村集体遂向法院提起行政诉讼，提交了征收批准文件、征收公告、土地确权证书等证据。

法院审理认为，县政府超范围征收土地的行为违反《土地管理法》规定，批准文件中明确的征收范围为80亩，超出部分的征收行为无效。最终判决：确认县政府超范围征收20亩土地的行为违法，责令县政府返还该20亩土地，并恢复土地原状，赔偿村集体相应的经济损失。